转自：中国金融杂志

作者｜那丽丽  赵冰喆  昝国江「中国人民银行金融稳定局；存款保险基金管理公司」

文章｜《中国金融》2023年第7期

2023年3月10日，美国硅谷银行（Silicon Valley Bank，简称SVB）在出现大规模挤兑后被关闭并由联邦存款保险公司（FDIC）接管。在风险可能进一步蔓延的情况下，3月12日，美财政部、美联储、FDIC强力联合极速应对，全额偿付被接管银行存款、推出银行定期融资计划（BTFP）提供流动性支持。SVB破产事件的启示是，报表数据反映要真实准确，积极发挥存款保险制度作用，充分的法律授权、充足的风险处置资源、强力极速的监管应对是金融风险处置的关键。

美多部门联合极速应对SVB倒闭事件

2023年3月8日，SVB公告出售债券导致18亿美元亏损及再融资计划，这被市场解读为重大风险信号，恐慌消息通过社交媒体迅速传播，手机银行APP助长大规模线上挤兑，最终SVB爆发流动性危机后被关闭，成为美国继华盛顿互惠银行以来倒闭的第二大银行。

FDIC以过桥银行方式果断接管SVB

FDIC按照“五一机制”接管SVB。3月10日（周五），美国加州金融保护和创新部宣布接管SVB，原因是流动性不足和资不抵债，并指定FDIC为接管人。FDIC创建圣克拉拉存款保险国家银行（DINB）作为过桥银行，承接原SVB的所有存款和资产，并于3月13日（周一）重新开业。FDIC初期对超过25万美元偿付上限的未受保存款安排是部分先行偿付（市场分析比例为30%～50%），后续资产处置后进一步按比例受偿。

FDIC初期偿付方案未能遏制市场恐慌蔓延。据SVB 2022年年报，2022年末其存款总额为1731亿美元，其中不受保存款1654亿美元，占比高达95.6%，包括美国国内1515亿美元，国外139亿美元。按照FDIC初期偿付安排，SVB大量企业客户的大规模不受保存款面临潜在巨额损失。

美议员和硅谷风险资本发动迅猛游说。General Catalyst、红杉资本等125家风投公司联合呼吁降低SVB倒闭的影响，避免科技公司出现“灭绝级事件”。有议员提出“一只黑天鹅就是一只黑天鹅，但两只黑天鹅就是一群了，一旦出现第二家地区银行倒闭，就是系统性风险”，强调放任创投经济自生自灭会令经济严重受挫，必须在3月13日周一开市前有效应对。

FDIC尝试为SVB寻找买家。接管前两日没有一家美国大型银行竞购，尽管FDIC邀请了PNC金融集团、加拿大皇家银行等机构查看SVB账簿，但该周末未找到适当买家。

美财政部、美联储、FDIC三方强力极速应对

为应对快速演变的系统性风险形势，美财政部、美联储、FDIC等部门在危机发生后的周末两天内极速制定并实施了托底处置方案。

FDIC对SVB所有存款予以全额保障。3月12日周日晚（亚洲市场开市前），美财政部、美联储和FDIC发布联合声明称，SVB所有储户存款将得到全额偿付，3月13日开始，储户可以支取其所有存款；股东和无担保债券持有人不受保护；撤职高级管理层。根据法律规定，存款保险基金为支持未受保储户而遭受的任何损失，将通过对银行进行特别评估来弥补。出于系统性风险例外情形，州特许机构已于3月12日关闭签名银行（Signature Bank），其所有存款人都将得到偿付。纳税人不会承担任何损失。

美联储配合推出临时性的银行机构流动性支持计划，缓解银行体系流动性压力。鉴于加息环境对其他与SVB业务结构类似的银行也造成一定流动性压力，美联储动用《联邦储备法》第13（c）有关中央银行提供紧急流动性的授权，向特定主体和金融市场提供紧急贷款。3月12日，美联储宣布新设银行定期融资计划（Bank Term Funding Program，BTFP）向存款机构提供融资支持，以确保存款机构能满足所有储户取款需求，而不必亏本出售债券。抵押要求为美国国债、机构债等任何美联储公开市场操作可接受的抵押品，并以100%面值计价。财政部将从外汇稳定基金中拨出最高250亿美元作为BTFP的担保。美联储认为不会动用到这些后备资金。

调查SVB事件并进行监管问责

美国总统拜登多次表态，要求对SVB破产始末进行全面追责。3月13日，拜登要求美国国会和金融监管部门强化美国的银行监管规则，以降低类似银行倒闭事件再次发生的概率。3月17日，拜登敦促国会采取行动，对管理不善导致机构破产的银行高管实施更严厉处罚，提出当银行因管理不善和过度冒险而倒闭时，监管机构应该被赋予更多权力，可以对高管采取追回薪酬、实施民事处罚以及禁止在银行业从业等措施。

金融监管部门进行全面调查。SVB的主要监管机构美联储、旧金山联邦储备银行以及加州金融保护与创新部展开内部调查。美司法部和证监会（SEC）对SVB事件中涉及的信息披露、高管事前几天出售股票等情况进行调查。

应对措施分析

美监管部门决定对SVB储户提供全额保障的力度和速度，以及关闭签名银行、推出BTFP防止其他银行机构重演两家银行的流动性危机而倒闭等举措，具有“防患于未然”意味，汲取了2008年国际金融危机教训，超越了美国传统意义上的“标准操作”范畴。

措施对不同主体影响各异。对于作为SVB储户的大量初创企业、科技企业，其所有存款得到保护。对于SVB的股东和无抵押债权人，损失自负，不受保护，持有SVB股票的先锋集团、贝莱德、摩根大通、瑞典养老基金Alecta等投资机构面临巨额损失。对于某些存在挤兑风险的银行，美联储提供流动性支持，减少了银行亏损出售证券的压力。对于除两家破产银行外的其他银行，FDIC后续将进行特别评估，对银行提高存款保险保费或收取特别保费，将银行破产成本分散到整个银行业。对于FDIC而言，其为保障未受保存款而产生的损失可控，随着市场环境改善和持有期限增加，SVB资产组合的持有价值和交易价值均会改善。

过桥银行属短暂运营，FDIC已在寻求市场投资者收购两家银行。根据法律规定，过桥银行运营期限不超过2年，FDIC可选择直接兑付存款人或寻求健康投资者进行收购与承接。为简化投标流程、扩大潜在买家范围，FDIC允许合格投保机构及其非银母公司直接对银行整体出价，也可对其存款或资产出价，但要求签名银行的买家必须同意放弃该行所有加密业务。3月20日，纽约社区银行宣布其子公司旗星银行（Flagstar Bank）收购签名银行部分资产。

美国为同业存款提供限额存款保险的做法较为少见，绝大部分国家存款保险制度不对同业存款提供保障。FDIC为所有个人（不论其是否为美国公民）、法人、政府机构在美国存款机构开立的各种存款账户提供保险，包括银行同业存款账户。2013年，国际存款保险协会（IADI）在《有效存款保险体系：存款保险覆盖范围》中指出，一些存款类型应可排除在存款保险体系之外，或认定为非保护范围，主要包括同业存款、高管人员等对银行经营恶化负有责任的特定主体存款等。

FDIC全额保障两家银行存款的法律授权为系统性风险例外情形。此次处置SVB和签名银行均触发了《联邦存款保险法》第13(c)(4)(G)所规定的系统性风险例外情形。一般情况下，FDIC使用存款保险基金处置倒闭银行时，须遵循成本最小化原则，存款保险基金支出限于保障受保存款。但根据该条内容，如FDIC和美联储认定某金融机构倒闭可能危及金融体系稳定，在报经财政部同意并商总统后，FDIC可以不按照成本最小化原则处置特定倒闭银行。

美日常监管中纠正风险问题缓慢。多年来，美国银行监管已演变为优先考虑一致性、公平性和透明度，而非速度。美联储2019年开始陆续向SVB管理层提示其流动性、风险管理及利率风险模型方面的缺陷，认为其风险控制体系不符合资产1000亿美元以上银行控股公司的标准，但以“需要注意的事项”形式体现，属于敦促改进而非强制性措施，日常监管中未能迅速果断地采取充分措施阻止此类银行滚雪球般地陷入危机。

SVB风险爆发原因

机构经营模式方面，SVB在2020～2021年激进经营快速扩张、资产负债结构失衡，埋下风险隐患

一是负债端企业活期存款（非居民储蓄）快速增长，客户地理集中，同质性太强。SVB客户集中于私募股权投资基金、风险投资机构（PE/VC）和初创高科技公司。由于2020～2021年疫情应对期间，美国流动性极度宽松，PE/VC市场持续繁荣，科创企业获得大量资金，并将其存放在SVB，使SVB负债端低成本活期企业存款快速增长，由2019年末的618亿美元大幅增长至2021年末的1892亿美元，增长2.06倍。

二是资产端以低成本存款支撑规模快速扩张，大量配置长久期国债、住房抵押贷款支持证券（MBS），贷款仅占31%。SVB集团口径资产总额从2019年末的710亿美元增长到2021年末的2113亿美元，复合年均增长率高达73%。2021年末，贷款仅占31%，半数以上资产配置在长久期国债（158亿美元）、MBS（1010亿美元），收益水平分别为1.49%和1.91%，减去当时0.25%左右资金成本，能够实现盈利。但总体看，资产负债结构严重失衡，若利率大幅上升将面临巨大风险。

宏观环境方面，货币和融资环境收紧令SVB资产端、负债端持续承压，出现流动性紧张

2022年3月～2023年2月，美联储开启加息周期，累计加息450个基点。

一是加息周期下SVB负债端资金持续流出。2022年3月以来市场资金收紧，风投融资与IPO放缓，科创企业与风投机构资金流受到严重影响，不得不通过将存放在SVB的大量存款撤出或对自身存款进行重定价来缓解资金压力。SVB存款自2022年3月触顶后持续流出，2022年末存款降至1731亿美元，同比下降8.5%。其中，无息存款由1258.5亿美元降至807.5亿美元，同比降幅36%，占总负债比例降至41%，同比下降24个百分点。2022年有息存款付息率较2021年上升100bps至1.13%。负债端资金成本不断提升且持续流出的态势自2023年以来可能仍在延续且幅度更大。

二是资产端投资资产价值缩水，账面浮亏日益扩大，久期拉长。持续加息背景下，SVB资产端持有的债券价值大幅下滑，“浮亏”严重，固定收益组合的久期由2021年末的4.0年增加至2022年末的5.7年。截至2022年末，SVB持有的投资证券共1200亿美元，在总资产中占比高达57%，其中可供出售证券（主要是美国国债等）公允价值261亿美元，较成本下降25亿美元；持有至到期资产（主要是期限长于10年的Agency MBS等）公允价值762亿美元，较账面价值下降151亿美元。SVB未实现损失合计176亿美元，超过其163亿美元的总股本。2021年以来SVB现金和现金等价物资产持续缩减，流动性缺口持续加大，不得不出售债券应对存款赎回等流动性需求。

高管层应对资产负债结构失衡不力

SVB投资多元化程度低，对客户提款的应对准备不足，未通过衍生品交易作出利率风险对冲安排，在利率上升后，对加息周期和通胀压力过于乐观，盲目押注利率下降。为弥补存款流失形成的资金缺口，且不动用投资资产以避免形成实际亏损，SVB以高于资产回报率的利率大量借入短期资金，其2022年短期借款日均余额74亿美元，远高于2021年的0.74亿美元和2020年的4亿美元，企图“借短养长”，最终错过了及时止损退出时机，将危险拖成了危机。

2018年以来监管部门弱化对SVB等地区性中小银行的监管

2018年特朗普签署《经济增长、监管放松与消费者保护法案》，对金融机构监管标准进行修订，放松了对许多地区性银行的监管审查。该法案将系统重要性金融机构的资产门槛从500亿美元提高到2500亿美元，使SVB被排除在外，不需要接受更严格的监管。该法案将银行分为五档，对第四档、第五档银行的资本和流动性监管要求均有所放松。资本方面，SVB处于第四档，根据监管要求，不需要设置逆周期资本缓冲，可以将累计其他综合收益（AOCI）从资本中扣除，即便银行出现“浮亏”，资本充足率仍保持“虚高”。压力测试及流动性要求方面，该法案取消了资产2500亿美元以下银行必须每年接受美联储压力测试的要求，对流动性覆盖率（LCR）、净稳定资金比例（NSFR）也没有监管要求。SVB在缺乏监管约束背景下的快速扩张为流动性危机埋下隐患。

SVB宣布出售资产及再融资暴露流动性压力，成为危机导火索

在会计处理上，可供出售资产（AFS）以公允价值计量且其未实现损益计入AOCI，持有至到期资产（HTM）以摊余成本法估值，两类资产价值变动不会直接反映在当期损益上，属于“浮亏”，而一旦出售就会按照市场价格和成本价格的偏离程度在当期确认损益。3月8日，SVB公告出售210亿美元债券及损失18亿美元并寻求再融资的消息，暴露了潜在重大损失及流动性压力，成为危机导火索。

SVB事件影响分析

近日，巴塞尔银行监管委员会召开专题会议，美国监管人士认为，SVB出险对其金融体系冲击有限；其他主要经济体表示本国机构对SVB敞口不大，风险外溢可控。但从市场反映来看，近日美国多家区域性银行股票出现暴跌甚至“熔断”，风险向欧洲进一步蔓延。SVB事件及美国的银行危机未来走势，以及对美国、欧洲乃至全球金融格局的影响尚待观察。

美联储缩小加息幅度，国债收益率下降。3月22日，美联储如期加息，但幅度缩小至25个基点，联邦基金利率目标区间升至4.75%～5%，为2007年9月以来的最高水平。市场分析认为，美联储的声明暗示加息周期接近尾声。SVB事件以来，包括美国国债在内的多国国债价格在避险情绪影响下纷纷上涨，债券收益率下降。

欧洲监管者担心，美国无限制、普遍的支持措施，会鼓励金融机构过度冒险。欧盟金融监管机构认为，美国对于SVB存款全额保障的做法破坏了此前一同建立的破产银行共识，为进一步救助未受保存款创造了危险先例；美国声称SVB破产不会对纳税人造成影响，因为其他银行将承担救助未受保储户的成本，但这些银行可能会将成本转嫁给客户，对高度冒险的资本家施加救助而由民众买单，这是大错特错的。

储户存款可能向大型银行转移，并影响科创行业生态。SVB破产凸显美中小银行面临的流动性压力，但美以大型银行为主的银行体系仍较稳健。监管机构出台的一系列措施缓解了银行短期流动性问题，但市场认为，SVB事件后储户存款可能向大型银行转移，中小银行融资压力持续存在。此外，SVB事件将加深市场对利率敏感的科创行业融资状况的担忧，对行业生态可能产生负面影响。

主要经济体持续加息对银行业的影响需持续关注。回顾历史，美国加息的政策溢出效应明显，1980～2023年，美联储共经历七轮加息周期，从拉美债务危机、储贷危机、东南亚金融危机到次贷危机，均是由美联储连续激进加息引发的连锁反应。当前，伴随美联储及主要经济体持续加息，SVB事件揭示的资产负债重定价困境对于很多银行来说均存在。全美投保机构投资的国债、MBS等资产大幅缩水，可供出售资产（AFS）、持有至到期资产（HTM）由2021年第三季度末的小幅浮盈293.7亿美元，快速转变为2022年第一季度末大幅浮亏2938亿美元，2022年末浮亏进一步上升至6204亿美元，浮亏规模占总资产2.63%，占总资本的28.11%（见图1）。主要经济体持续加息对银行业的影响需进一步观察。

启  示

我国商业银行整体稳健，大型商业银行发挥了“压舱石”关键作用。综合中央银行金融机构评级等多方面指标分析，我国绝大多数商业银行经营稳健，处于安全边界内的商业银行资产占比为99%，其中24家大型商业银行的评级一直优良，部分银行主要经营指标居于国际领先水平，发挥了金融体系“压舱石”的关键作用。

强化金融机构数据真实性监管，报表数据反映要真实准确。真实可靠的数据是做好审慎监管、及时应对处置风险的重要基础。金融管理部门要加大金融机构数据真实性监管力度，做好数据真实性核查，严惩数据造假，确保监管数据客观准确反映金融机构风险水平。

持续强化金融稳定保障体系建设，充分的法律授权、充足的风险处置资源、强力极速的监管应对是金融风险处置的关键。

一是强化金融风险防范、化解和处置的法律授权和制度安排。加快推进《金融稳定法》等重要立法，健全协同高效的金融风险防范、化解和处置机制，进一步明确各方关于维护金融稳定的责任，加强金融风险防范和早期纠正，健全市场化法治化风险处置机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

二是充分发挥存款保险制度作用。存款保险制度是维护公众信心、防范挤兑、处置金融风险、保障问题银行有序退出市场的重要制度安排，是金融安全网的重要支柱之一。要充分发挥存款保险作用，使其能够灵活运用市场化方式对问题银行进行快速、有序处置，有效维护金融稳定和防范系统性风险。

三是夯实处置金融风险的资金储备。做好存款保险基金、行业保障基金、金融稳定保障基金的筹集管理，建立后备融资机制，确保有充足资源用于及时处置风险。

四是果断迅速处置风险，及时阻断风险蔓延。在当前金融科技化及社交媒体广泛应用背景下，金融风险的传染迅速、复杂且不断自我强化。金融管理部门在相关重大风险事件处置中态度越明确、应对越迅速，处置成本就越小。要持续完善金融风险快速应对机制，避免贻误处置时机造成风险扩散外溢。■

（责任编辑  纪崴）

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